Ide Negara hukum (rechtsstaat)
diintrodusir melalui RR 1854 dan ternyata dilanjutkan dalam UUD 194531. Dengan
demikian ide dasar Negara hukum Pancasila tidaklah lepas dari ide dasar tentang
“rechtsstaat”.
Syarat-syarat dasar rechtsstaat :
- Asas legalitas : setiap tindak pemerintahan harus didasarkan atas dasar peraturan perundangundangan (wettelijke grondslag). Dengan landasan ini, Undang-Undang dalam arti formal dan UUD sendiri merupakan tumpuan dasar tindak pemerintahan. Dalam hubungan ini pembentukan Undang-Undang merupakan bagian penting Negara hukum.
- Pembagian kekuasaan : syarat ini mengandung makna bahwa kekuasaan Negara tidak boleh hanya bertumpu pada satu tangan.
- Hak-hak dasar (grondrechten) : hak-hak dasar merupakan sasaran perlindungan hukum bagi rakyat dan sekaligus membatasi kekuasaan pembentukan Undang-Undang.
- Pengawasan pengadilan : bagi rakyat tersedia saluran melalui pengadilan yang bebas untuk menguji keabsahan (rechtmatigheidstoetsing) tindak pemerintahan.[1]
Dalam Hukum Tata Negara dan hukum
administrasi “keterbukaan” merupakan asas penyelenggaraan pemerintahan yang
bertumpu atas asas demokrasi (partisipasi). Demokrasi perwakilan sudah lama
dirasakan tidak memadai. Pernyataan seperti yang pernah diucapkan Prof. Mr. R.
Boedisoesetyo pada pidato inagurasinya sebagai Guru Besar Luar Biasa Hukum Tata
Negara dan Hukum Tata Pemerintahan pada Fakultas Hukum Universitas Airlangga
yang diucapkan pada hari Rabu, tanggal
10 November 1985 kiranya sudah ketinggalan dalam kehidupan demokrasi modern.
Dalam pidato tersebut dikatakan :
Sekali angg0ta-anggota itu
terpilih dan terbentuk DPR, maka rakyat yang berdaulat itu tidak mempunyai
wewenang lagi untuk menjatakan kemauannja……[2]
Kalau pikiran itu kita ikuti maka
setelah rakyat memberikan suaranya pada (hari pemungutan suara), maka
selanjutnya rakyat tidak tahu apa-apa lagi tentang pelaksanaan pemerintahan.
Mudah-mudahan bukan pikiran itulah yang mewarnai pikiran tentang pemilihan umum
sebagai pesta demokrasi, karena dengan pikiran seperti itu setelah pesta itu
berakhir, maka hanya tinggal suatu kenangan berupa kesan tentang pesta itu
sendiri. Bagi suatu Negara demokrasi pelaksanaan pemilihan umum bukan
satu-satunya instrumen demokrasi. Konsep demokrasi dan instrumennya telah jauh berkembang.
Sekitar tahun empatpuluhan tujuh
puluhan muncul suatu konsep demokrasi yang disebut demokrasi partisipasi
(seperti Carol Pateman dalam bukunya, Participation and Democratics Theory,
1970).36
Dalam konsep demokrasi
partisipasi rakyat mempunyai hak untuk ikut memutuskan (medebeslissingsrecht)
dalam proses pengambilan keputusan (besluitvormingsproces).[3]
Dalam praktek pemerintahan di
Belanda sebagai pelaksanaan asas keterbukaan mulamula melalui asas “fair play”
sebagai salah satu dari apa yang disebut “algemene beginselen van behoorlijk
bestuur” yang dalam praktek Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia dewasa ini
dikenal dengan nama “Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik” (AAUPB) – (tentang
AAUPB baca Philipus M. Hadjon dkk, “Pengantar Hukum administrasi Indonesia”,
Gajah Mada University Press). Dengan lahirnya wet openbaarheid van bestuur
(WOB) yang efektif sejak tanggal 1 Mei 1980 asas “fair play” dimasukkan dalam
wet tersebut. Dalam WOB dibedakan dua macam keterbukaan pemerintahan, yaitu
keterbukaan aktif dilaksanakan atas prakarsa pemerintah; sedangkan keterbukaan
pasif atas permintaan warga masyarakat.[4]
Dalam WOB Belanda hanya diatur
mengenai keterbukaan informasi sebagai landasan atau dasar hubungan antara
pemerintahan dan rakyat. Pada dasarnya keterbukaan pemerintahan tidak hanya
menyangkut informasi. Keterbukaan meliputi keterbukaan sidang-sidang badan
perwakilan rakyat; keterbukaan informasi; keterbukaan prosedur; keterbukaan
register.
Keterbukaan dalam sidang-sidang
badan perwakilan rakyat berkaitan dengan fungsi pengawasan yang dimiliki badan
perwakilan rakyat. Keterbukaan dalam pengambilan keputusan-keputusan politik
memungkinkan pengawasan dan bagi pembuat keputusan akan mendorong sikap
berhati-hati dalam pengambilan keputusan.
Peraturan tata tertib DPR kita
mengatur asas keterbukaan sidang DPR sebagai yang tertuang dalam Keputusan DPR
RI No. 10/DPR-RI/III/82-83. Dalam Pasal 96 Ayat (1) dikatakan : “Rapat
Paripurna, Rapat Paripurna Luar Biasa, Rapat Komisi, Rapat Gabungan Komisi dan
Rapat Panitia Khusus pada dasarnya bersifat terbuka, kecuali apabila rapat yang
bersangkutan atau Badan Musyawarah memutuskan rapat tersebut bersifat tertutup”
Disamping itu hal yang sangat
penting ialah adanya saluran bagi rakyat untuk menyampaikan aspirasinya melalui
DPR. Ketentuan tentang dengar pendapat umum (pasal 59 ayat (4) c) merupakan
sarana yang patut dioptimalkan sehingga pembentukan Undang-Undang dan perumusan
kebijakan lainnya betul-betul mengikutsertakan masyarakat. Keterbukaan
informasi yang dibedakan atas keterbukaan aktif dan pasif berkaitan dengan
dokumen-dokumen pemerintah. Fiksi hukum yang menyatakan bahwa “setiap orang
dianggap mengetahui Undang-Undang” tidaklah ada artinya apabila Undang-Undang
tidak dipublikasikan secara luas.
Sebagai ilustrasi keadaan kita
Indonesia, misalnya : seorang pengendara mobil ditilang karena melanggar rambu
lalu-lintas. Si pengendara terheran-heran karena pada hari sebelumnya ketika ia
melewati jalan yang sama tanda/rambu tersebut tidak ada. Mungkin rambu tersebut
baru dipasang pada malam hari. Secara hukum seharusnya sang pengendara tidak
ditilang karena menurut ketentuan Pasal 31 ayat (2) PP No. 43 Tahun 1993
tentang Prasarana dan Lalu-Lintas Jalan (PPL) dikatakan :
“Rambu-rambu lalu-lintas, marka
jalan dan/atau alat dalam ayat (1), mempunyai kekuatan hukum setelah 30 hari
sejak tanggal pemasangan”
Dalam praktek, contoh si
pengendara diatas cukup banyak dan hal ini terjadi karena masyarakat tidak
pernah diberi informasi tentang ketentuan hukum seperti halnya ketentuan Pasal
31 ayat (2) PPL, karena disatu sisi kita hanya berpegang pada fiksi hukum dan
di sisi lain mungkin karena niat untuk memanfaatkan ketidaktahuan masyarakat
tentang suatu aturan hukum.
Keterbukaan prosedur berkaitan
dengan “besluitvormingsprocedures” dan salah satu dari “besluit” yang sangat
penting adalah “beschikking” yang dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986
disebut Keputusan Tata Usaha Negara.
Keterbukaan dalam prosedur
memungkinkan masyarakat : meeweten (ikut mengetahui); meedenken (ikut memikirkan);
meespreken (bermusyawarah); dan meebeslissen (ikut memutuskan dlam rangka
pelaksanaan); meedebeslissingsrecht (hak ikut memutus). Asas-asas tersebut
harus dituangkan dalam prosedur pengambilan keputusan pemerintahan baik
menyangkut suatu rencana, kebijakan, pembentukan peraturan perundangundangan
maupun suatu keputusan tata usaha Negara, misalnya izin.
Dalam suatu prosedur izin asas
keterbukaan dilaksanakan dalam prosedur berupa :
1. keterbukaan isi permohonan;
2. tersedianya sarana “meedeken en meespreken” baik berupa
keberatan, dengar pendapat atau bentuk lain;
3. pengumuman keputusan izin.
Suatu contoh keterbukaan suatu
izin di Indonesia sebetulnya sudah diatur dalam ketentuan izin gangguan yang
lazimnya dikenal sebagai HO, namun sayangnya keterbukaan prosedur begitu saja
diabaikan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 7 Tahun 1993 dalam Rangka
Paket Kebijaksanaan Pemerintah 23 Oktober 1993 (PAKTO 1993).
Dalam Pasal 7 PERMENDAGRI
tersebut sebagai kelengkapan suatu permohonan izin Undang-Undang gangguan pada
huruf g diisyaratkan : Persetujuan tetangga/atau masyarakat yang berdekatan.
Syarat seperti tersebut dalam Pasal 7 huruf g diatas disatu sisi bertentangan
dengan Ordonansi Gangguan dan disisi lain telah mengabaikan asas keterbukaan
pemerintah, yaitu kewajiban pejabat yang berwenang untuk mengumumkan isi
permohonan di lokasi dimana usaha itu bakal berdiri telah diganti dengan
persetujuan tetangga. Dengan demikian asas keterbukaan telah digeser oleh asas
tetangga, padahal asas keterbukaan berupa pengumuman isi permohonan tidak hanya
untuk tetangga tetapi untuk siapa saja pihak ketiga yang berkepentingan (bisa
juga LSM) untuk mengajukan keberatan dalam rangka “meewetenmeedenken- meespreken-meebeslissen”.
Pendaftaran (Registrasi)
merupakan kegiatan suatu yang khas pemerintah. Register mengenai kedudukan
hukum seseorang (misalnya pendaftaran penduduk; pendaftaran pemilahan umum),
pendaftaran benda-benda tidak bergerak serta pendaftaran bidang usaha disamping
sebagai bentuk informasi, pada sisi lain memiliki sifat sebagai
“bestuurswaarborg”.
Di Indonesia keterbukaan register
dikenal antara lain dalam hukum kadaster yaitu keterbukaan buku tanah.
Keterbukaan seperti itu di satu pihak memang memberikan informasi kepada
masyarakat mengenai hak atas tanah yang sudah didaftarkan dan memberikan
jaminan perlindungan hukum terhadap hak-hak yang sudah didaftarkan itu.
Berdasarkan paparan diatas,
beberapa hal yang perlu mendapat perhatian kita berkenaan dengan asas
keterbukaan. Keterbukaan merupakan pelaksanaan asas demokrasi bahkan merupakan
conditio sine qua non asas demokrasi. Keterbukaan memungkinkan partisipasi
masyarakat secara aktif dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Dalam rangka pembentukan
peraturan perundang-undangan yang demokratis, asas keterbukaan perlu mendapat
perhatian karena demokrasi perwakilan saja dewasa ini sudah tidak memadai.
Keterbukaan dalam hubungan antara pemerintah dan rakyat kiranya merupakan
prioritas pemikiean untuk mendapat perhatian khusus agar dapat segera
diwujudkan dalam proses hubungan antara pemerintah dan rakyat. Untuk itu suatu
kodifikasi hukum administrasi umum khususnya mengenai prosedur pemerintahan
seyogyanya perlu mendapat perhatian, yang membuka peluang kodifikasi
administrasi secara bertahap. Kodifikasi yang demikian tidak hanya punya arti
bagi pelaksanaan asas Negara hukum untuk mewujudkan asas kekuasaan berdasarkan
atas hukum secara nyata.
Dalam mengantisipasi era
globalisasi usaha tersebut perlu mendapat prioritas karena hukumlah yang
mempunyai peran utama dalam lalu-lintas ekonomi global. Pembangunan yang hanya
menempatkan posisi hukum sebagai sarana diragukan kemampuannya untuk mewujudkan
Negara Hukum Republik Indonesia yang intinya adalah mewujudkan cita hukum.
[1]
Burkens, M.C., Beginselen Van De Democratische Rechtsstaat, Tjeenk Willink,
Zwole, 1990, hal:29; Ibid., hal:5
[2]
Budisoesetyo, R., Kedaulatan Rakyat Dalam Hukum Politik Indonesia, Pidato
diucapkan pada peresmian jabatan guru besar luar biasa dalam mata pelajaran
hukum tata negara dan hukum tata pemerintahan pada Fakultas Hukum Universitas
Airlangga, di Surabaya, pada hari Rabu tanggal 10 Novermber 1985, hal:13;
Hadjon, Philipus M., Keterbukaan Pemerintah dan Tanggung Gugat Pemerintah,
Makalah disampaikan pada seminar Hukum Nasional ke- VI dengan tema Reformasi
Hukum Menuju Masyarakat Madani, Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen
Kehakiman Republik Indonesia, Jakarta, 12-15 Oktober 1999, hal:5
[3]
Haan, P. De., Bestuursrecht in Sociale Rechtstaat, deel 2 Bestuurshandelingen
en waarborgen, Kluwer Deventer, 1986, hal:140; Ibid., hal:6
[4]
Wijk-Konijnenbelt, Hoofdstukken van administratief recht, vijfde druk, Vuga,
S-Gravenhage, 1984, hal:42; Ibid., hal:6