Undang-undang pertama pencatatan perkawinan, perceraian yang sekaligus
dikelompokkan sebagai usaha pembaharuan pertama. Adalah dengan diperkenalkan
Undang-undang No. 22 Tahun 1946. pertama Undang-undang ini hanya berlaku untuk
pulau Jawa, yang kemudian Undang-undang pertama tentang perkawinan yang lahir
setelah Indonesia dengan Undang-undang No. 32 Tahun 1945, yakni Undang-undang
tentang pencatatan nikah, thalak dan rujuk. Keberadaan Undang-undang No.22
Tahun 1946 ini adalah sebagai kelanjutan dari Stbl. No. 198 Tahun 1895, dan
sebagai pengganti dari Huwelijks Ordonatie Stbl. No. 348 Tahun 1929 jo Stbl.
No. 467 Tahun 1931, dan Vorstenlandse Hewelijks Ordonantie Stbl. No. 98 Tahun
1933. Aulawi mencatat, seyogyanya Undang-undang No. 22 Tahun 1946 ini berlaku untuk
seluruh Indonesia tetapi karena keadaan belum memungkinkan, maka diberlakukan
untuk daerah Jawa dan Madura. Kemudian diberlakukan di seluruh Indonesia pada
Tahun 1945, dengan di Undangkan Undang-undang No. 32 Tahun 1945, yang isinya
memperlakukan Undang-undang No. 22 Tahun 1946 di seluruh Indonesia.
Undang-undang No. 22 Tahun 1946 ini diikuti dengan lahirnya
Undang-undang No. 1 Tahun 1974 tentang perkawinan. Undang-undang No. 1 Tahun
1975 yang berlaku secara efektif sejak tanggal 1 Oktober 1975 ini adalah
Undang-undang pertama yang mencakup seluruh unsur-unsur dalam perkawinan dan
perceraian. Adapun isi dari Undang-undang No. 1 Tahun 1974 terdiri dari 14 bab
dan 67 pasal.
Kehadiran Undang-undang No.1 Tahun 1974 ini disusul dengan lahirnya
Peraturan Pelaksanaannya dengan PP No. 9 Tahun 1974 Tentang Pelaksanaan
Undang-undang No. 1 Tahun 1974, yang kemudian disusul dengan keluarnya
Peraturan Menag dan Mendagri. Bagi umat Islam diatur dalam peraturan Menag No.
3 Tahun 1975, kemudian diganti dengan Peraturan Menag No. 2 Tahun 1990. bagi
yang beragama selain Islam diatur dalam Keputusan Mendagri No. 221 a Tahun
1975, tanggal 01 Oktober 1975 tentang Pencatatan Perkawinan dan Perceraian pada
Kantor Catatan Sipil. Adapun isi PP No. 9 Tahun 1975 terdiri dari 10 bab, 49
pasal.
Pada Tahun 1983 lahir pula PP No. 10 yang mengatur tentang izin
perkawinan dan perceraian bagi PNS. Peraturan ditetapkan tanggal 21 April 1983
ini, berisi 23 pasal. Pada Tahun 1989 lahir Undang-undang No. 7 Tahun 1989
tentang Peradilan Agama. RUU UU PA ini diajukan dengan amanat Presiden tanggal
3 Desember 1988 dan dihantarkan dengan ketetapan pemerintah pada rapat
Paripurna DPR pada tanggal 28 Januari 1989. Undang-undang yang ditetapkan pada
tanggal 14 Desember 1989 ini secara umum berisi tentang Pengadilan yang
meliputi susunan Pengadilan, ketetapan Pengadilan dan hukum acara. Namun pada
Bab IV, hukum acara, bagian kedua pemeriksaan sengketa perkawinan (Pasal
65-88), dibahas juga tentang perkawinan, khususnya yang menyangkut proses atau
tata cara perceraian. Dengan demikian, meskipun pada prinsipnya, Undang-undang
ini berhubungan dengan pengadilan, namun ada juga pembahasan tentang
perkawinan.
Pada Tahun 1990 keluar PP No. 45 yang berisi perubahan PP No. 10 Tahun
1983, yang isinya memuat beberapa pasal yang ada dalam PP No. 10 Tahun 1983. PP
No. 45 Tahun 1990 ini hanya berisi 2 pasal. Pada akhir Tahun 1991 berhasil
disusun kompilasi hukum Islam (KHI) di Indonesia, mengenai perkawinan,
kewarisan, dan perwakafan. Kompilasi ini berlaku dengan Inpres No. 1 Tahun 1991
tanggal 10 Juni 1991, yang kemudian diikuti dengan keluarnya Menag RI No. 154
Tahun 1991 tentang pelaksanaan Inpres RI No. 1 Tahun 1991 tersebut.[1]
Lahirnya Undang-undang perkawinan yang berlaku bagi semua warga Negara
Republik Indonesia tanggal 2 Januari 1974 untuk sebagian besar telah memenuhi
tuntutan masyarakat Indonesia. Tuntutan ini sudah dikumandangkan sejak Kongres
Perempuan Indonesia pertama Tahun 1928 yang kemudian susul menyusul
dikedepankan dalam kesempatan-kesempatan lainnya berupa harapan perbaikan
kedudukan wanita dalam perkawinan. Perbaikan yang didambakan itu terutama
diperuntukkan bagi golongan “Indonesia asli” yang beragama Islam yang hak dan
kewajibannya dalam perkawinan tidak diatur dalam hukum yang tertulis. Hukum perkawinan
orang yang beragama Islam yang tercantum dalam kitab-kitab fiqih (kitab-kitab
hukum fiqih Islam), menurut sistem hukum di tanah air kita tidaklah dapat
digolongkan ke dalam kategori “hukum tertulis” karena tidak tertulis dalam
peraturan perundang-undangan.
Masalah-masalah yang menjadi pusat perhatian pergerakan wanita pada
waktu itu adalah soal-soal (1) perkawinan paksa, (2) poligami, dan (3) talak
yang sewenang-wenang. Karena itu pula arah tuntutan perbaikan ditujukan kepada
ketiga pokok persoalan tersebut.
Segera setelah Indonesia merdeka, langkah-langkah perbaikan diadakan
oleh Pemerintah dengan antara lain mengeluarkan Undang-undang (1946) tentang
pencatatan nikah, talak dan rujuk (NTR). Setelah itu disusul dengan beberapa
Peraturan Menteri Agama mengenai wali hakim dan tatacara pemeriksaan perkara
fasid nikah, talak dan rujuk di Pengadilan Agama. Namun demikian, dengan
langkah-langkah itu, perbaikan yang dituntut belumlah terpenuhi karena
Undang-undang dan peraturan-peraturan itu hanyalah mengenai soal-soal formil
belaka, tidak mengenai hukum materilnya yakni Undang-undang yang mengatur
perkawinan sendiri.
Mengenai yang tersebut terakhir ini, sejak Tahun 1950 Pemerintah
Republik Indonesia telah berusaha memenuhinya dengan jalan membentuk panitia-panitia
yang bertugas membuat Rancangan Undang-undang Perkawinan dan telah pula RUU ini
dibahas dalam siding DPR antara Tahun 1958-1959, tetapi pemerintah tidak
berhasil menjadikannya Undang-undang. Antara Tahun 1967- 1970, DPR-GR telah
juga membahas RUU Perkawinan, tetapi nasib RUU ini sama saja dengan nasib RUU
sebelumnya.
Pada bulan Juli 1973, Pemerintah Republik Indonesia kembali mengajukan
sebuah RUU yang terkenal dengan Rancangan Undang-undang Perkawinan kepada
DPR-RI dan setelah mendapat banyak sekali tanggapan pro dan kontra mengenai
beberapa bagian penting Menteri RUUP tersebut baik di dalam DPR maupun di dalam
masyarakat, akhirnya dicapailah suatu consensus yang membawa pengaruh pada
sidang-sidang selanjutnya, sehingga tercapai juga kata mufakat di antara para
anggota Dewan Perwakilan Rakyat.
Setelah mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat, Pemerintah
mengundangkan Undang-undang Perkawinan pada tanggal 2 Januari 1974 dalam
Lembaran Negara yang kebetulan nomor dan tahunnya sama dengan nomor dan tahun
Undang-undang Perkawinan tersebut yakni Nomor 1 Tahun 1974.Pada tanggal 1 April
1975, setelah 1 Tahun 3 bulan Undang-undang Perkawinan ini diundangkan, lahir
Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 yang memuat Peraturan Pelaksanaan
Undang-undang Perkawinan tersebut. Dan dengan demikian, mulai tanggal 1 Oktober
1975 Undang-undang Nomor 1 Tahun 1974 itu telah dapat berjalan secara efektif.[2]
Demikian sejarah pencatatan perkawinan tidak bisa dilepaskan dari
sejarah pembentukan Undang-undang perkawinan itu sendiri. Karena pencatatan
perkawinan itu sendiri tercakup dalam Undang-undang perkawinan. Untuk
mengetahui lebih lanjut tentang pencatatan perkawinan, harus dilihat ketentuan
yang diatur dalam Bab II PP No. 9 Tahun 1975. Bab II memuat ketentuan pencatatan
perkawinan, yang memberi penjelasan tentang pencatatan perkawinan yang dimaksud
oleh pasal 2 Undang-undang No. 1 Tahun 1974 sesuai dengan PP No. 9 Tahun 1975
ditentukan Undang-undang mana yang mengatur pencatatan perkawinan.
a.
Bagi
mereka yang beragama Islam dan yang melangsungkan perkawinan menurut agama
Islam, pencatatan dilakukan oleh Pegawai Pencatat Nikah sebagaimana yang
dimaksud dalam Undang-undang No. 32 Tahun 1974 tentang pencatatan nikah, talak
dan rujuk (ayat 1 pasal 2). Dan tentang hal ini diatur pada Bab II dan Bab IV
Peraturan Menteri Agama No. 1 Tahun 1955 pada pasal 5-17.
b.
Sesuai
dengan ketentuan ayat (2) pasal 2 bagi mereka yang bukan beragama Islam dan
yang melangsungkan perkawinan menurut kepercayaan agama mereka pencatatan
perkawinan dilakukan oleh Pencatat Perkawinan pada Kantor Catatan Sipil.
1)
Bagi
yang beragama Kristen yang terdiri dari penduduk bumi putra di daerah
Jawa-Madura dan Minahasa berlaku di Reglemen Pencatatan Sipil bagi bangsa
Indonesia Kristen Jawa, Madura dan Minahasa (Stbl. 1933 No. 75 diubah dengan
Stbl. 1933 No. 327 jo. 338 Stbl. 1934 No. 621 dan 622, Stbl.1936 No. 247 dan
607, Stbl. 1938 No. 246 dan 247 dan 170 jo. No. 264, Stbl. 1939 No. 288 tentang
pencatatan pernikahan ini diatur pada bagian keenam pasal 48-58.
2)
Bagi
Tionghoa berlaku Reglemen Pencatatan Sipil Tionghoa, yaitu Ordonatie tanggal 29
Mei 1917 Stbl. 1917 No. 130, mulai berlaku tanggal 1 Mei 1919. Stbl 1919 No.
81. Mengenai pencatatan pernikahan dalam Reglemen ini diatur pada bagian kelima
mulai dari pasal 67-72.
3)
Bagi
mereka yang termasuk golongan Eropa pencatatan pernikahan diatur dalam Reglemen
Pencatatan Sipil Eropa Stbl. 1849 No. 25 yang telah mengalami perubahan dan
penambahan. Dalam reglemen tersebut pencatatan perkawinan diatur dalam bagian
kegita dan keempat sebagaimana yang ditentukan dalam pasal 54-63.[3]
Undang-undang Nomor 1 Tahun 1974 ini adalah unifikasi karena hanya ada
satu Undang-undang yang berlaku untuk semua warga Negara. Tetapi isinya adalah
diferensiasi bervariasi yang jelas dapat dibaca pada pasal 2 ayat (1) yang
berbunyi, “Perkawinan adalah sah, apabila dilakukan menurut hukum masing-masing
agama dan kepercayaannya itu. Bila perkawinan putus karena perceraian, harta
bersama diatur menurut hukum masing-masing (pasal 37). Yang dimaksud dengan
“hukumnya” ialah, “Hukum Agama”, Hukum Adat dan hukum-hukum lainnya”.
Demikian bunyi penjelasan pasal tersebut. Diferensiasi berdasarkan perbedaan
agama, juga tampak dalam pencatatan perkawinan: untuk yang beragama Islam oleh
pegawai pencatat NTR, sedang untuk mereka yang bukan muslim oleh pegawai
Catatan Sipil.[4]
Pelaksanaan pencatatan perkawinan itu tidaklah menjadi suatu ketentuan
sahnya suatu perkawinan, hanya menyatakan bahwa peristiwa perkawinan itu
tidaklah menjadi suatu ketentuan sahnya suatu perkawinan hanya menyatakan bahwa
peristiwa perkawinan itu memang ada dan terjadi, hal ini hanya semata-mata
bersifat administratif. Sedangkan mengenai sahnya suatu perkawinan, sebagaimana
dengan tegas dinyatakan oleh Undang-undang No. 1 Tahun 1974 pasal 2, bahwa
perkawinan adalah sah apabila dilakukan menurut masing-masing agama dan
kepercayaanya itu. Undang-undang Perkawinan No. 1 Tahun 1974 pasal 2 ayat (2)
menentukan bahwa tiap-tiap perkawinan dicatat menurut peraturan dan
perundang-undangan yang berlaku. Namun tidak dijelaskan tentang maksud
diadakannya suatu pencatatan. Penjelasan umum hanya mengatakan bahwa tiap-tiap
perkawinan adalah sama halnya dengan pencatatan peristiwa-peristiwa penting
dalam kehidupan seseorang misalnya kelahiran, kematian yang dinyatakan dengan
surat-surat keterangan yang berbentuk akta resmi yang juga dimuat dalam daftar
catatan.[5]
Pelaksanaan pencatatan nikah mempunyai dasar hukum, yaitu:
a.
Undang-undang
Nomor 22 Tahun 1946 tentang Pencatatan Nikah, Talak dan Rujuk jo Undang-undang
Nomor 32 Tahun 1954
b.
Undang-undang
No. 1 Tahun 1974 tentang perkawinan
c.
Undang-undang
Nomor 7 Tahun 1989 tentang Pengadilan Agama pasal 84 ayat (1), (2), dan (3).
d.
Peraturan
Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-undang Nomor 1 Tahun
197 tentang perkawinan.
e.
Peraturan
Menteri Agama Nomor 2 Tahun 1987 tentang Hakim
f.
Peraturan
Menteri Agama Nomor 2 Tahun 1987 tentang Pembantu Pegawai Pencatat Nikah.
g.
Peraturan
Menteri Agama Nomor 2 Tahun 1990 tentang Kewajiban Pegawai Pencatat Nikah.
h.
Keputusan
Menteri Agama Nomor 40 Tahun 1991 tentang Biaya Nikah dan Rujuk bagi Umat
Islam.
i.
Keputusan
Menteri Agama Nomor 40 Tahun 1991 tentang Pengelolaan Biaya Nikah dan Rujuk
bagi umat Islam.
j.
Surat
Keputusan Dirjen Bimas Islam dan Urusan Haji Nomor 16 Tahun 1992 tentang
Pedoman Pelaksanaan Biaya Nikah dan Rujuk bagi Umat Islam.
[1]
Atho
Muzdhar dan Khairuddin Nasution, Hukum Keluarga di Dunia Islam Modern, (Jakarta:
Ciputat Press, 2003), Cet. I, hal. 23-27.
[2]
Daud
Ali, Hukum Islam dan Peradilan Agama, (Jakarta : PT Raja Grafindo
Persada, 2003), Cet. I, hal. 20-23
[3]
M. Yahya
Harahap, Hukum Perkawinan Nasional: Berdasarkan UU No. 1 Tahun 1974 dan PP
No. 9 Tahun 1975, (Medan: CV Zahir, 1975), Cet. I, hal 15-16
[4] Daud Ali, Hukum Islam dan Peradilan Agama, hal. 24
[5]
Joko
Prakoso SH, Ketut Murtika, SH, Azas-azas Hukum Perkawinan di Indonesia, (Jakarta:
Bina Aksara, 1987), Cet. I, hal 16.
[6]
Happy
Susanto, Nikah Siri Apa Untungnya?, hal. 60.
[8]
Happy
Susanto, Nikah Siri Apa Untungnya?, hal. 101.